*Artikel Opini oleh Daniel Winarta, Pengacara Publik LBH Jakarta
Pendahuluan
Perkara penyangkalan perkosaan massal Mei 1998 oleh Menteri Kebudayaan Fadli Zon yang dibawa ke PTUN Jakarta bukan sekadar sengketa administrasi biasa. Perkara ini memiliki substansi penting yang berkaitan dengan kebenaran sejarah pelanggaran hak asasi manusia yang berat dan bagiamana hukum administrasi gagal menyediakan mekanisme kontrol terhadap tindakan pejabat publik. Putusan PTUN Jakarta ini menyingkap suatu pertanyaan mendalam: Benarkah hukum kita masih bertujuan untuk menghasilkan keadilan?
Putusan PTUN Jakarta
Pada 21 April 2026, Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Jakarta membacakan Putusan Perkara Nomor 335/G/TF/2025/PTUN.JKT antara Marzuki Darusman, dkk bersama Koalisi Masyarakat Sipil Melawan Impunitas melawan Menteri Kebudayaan sebagai Tergugat. Objek sengketanya adalah Tindakan Administrasi Pemerintahan berupa pernyataan TERGUGAT dalam Siaran Berita Kementerian Kebudayaan Nomor: 151/Sipers/A4/HM.00.005/2025 tertulis tanggal 16 Mei 2025 (disiarkan pada 16 Juni 2025) yang menyatakan: “…laporan TGPF ketika itu hanya menyebut angka tanpa data pendukung yang solid baik nama, waktu, peristiwa, tempat kejadian atau pelaku. Di sinilah perlu kehati-hatian dan ketelitian karena menyangkut kebenaran dan nama baik bangsa. Jangan sampai kita mempermalukan nama bangsa sendiri…Penting untuk senantiasa berpegang pada bukti yang teruji secara hukum dan akademik, sebagaimana lazim dalam praktik historiografi. Apalagi menyangkut angka dan istilah yang masih problematik”.
Putusannya pada intinya menyatakan bahwa pengadilan menerima eksepsi Tergugat tentang Kewenangan Mengadili (Kewenangan Absolut) dan menyatakan gugatan para Penggugat tidak diterima.
Dalam pertimbangannya, Majelis Hakim menyatakan sebagai berikut:
“Menimbang, bahwa pengaturan mengenai tindakan di dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan yang sebelumnya tidak diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, maka inilah yang disebut dengan “Normativisasi” dan/atau “Normering”. Bahwa pola pengaturan Keputusan dan/atau Tindakan dalam UUAP ada yang diatur secara bersamaan dan ada yang diatur terpisah. Bahwa pola pengaturan Keputusan dan/atau Tindakan dalam UUAP yang diatur secara bersamaan didasarkan pada normanya secara bersamaan, ketika dirumuskan secara bersamaan di antara frasa “Keputusan” dan “Tindakan” dihubungkan (copula)“
Menimbang, bahwa konsekuensi hukum diatur secara bersamaan Keputusan dan/atau Tindakan dalam UUAP maka berlaku syarat dan prosedur yang sama untuk Keputusan dan Tindakan. Sedangkan ketika Keputusan dan Tindakan rumusan normanya diatur terpisah, maka berlaku syarat dan prosedur yang berbeda untuk Keputusan dan Tindakan, kecuali ditentukan lain. Bahwa pengaturan Keputusan dan/atau Tindakan diatur terpisah tercantum pada Bab IX Keputusan Pemerintahan Bagian Kesatu, Bagian Kedua, Bagian Ketiga, Bagian Keempat. Rumusan normanya kembali dirumuskan secara bersamaan ketika pada Bagian Kelima mengatur aspek Akibat Hukum Keputusan dan/atau Tindakan.”
Artinya, hakim berpendapat bahwa karena “Keputusan” dan “Tindakan” sering ditulis bersamaan dalam UU Administrasi Pemerintahan, maka keduanya tunduk pada syarat yang sama. Hakim menggunakan persyaratan unsur KTUN dalam Pasal 1 angka 9 UU No. 5 Tahun 1986 sebagaimana terakhir kali diubah UU No. 51 Tahun 2009 (UU Peratun) yang mensyaratkan sifat konkret, individual, final, dan menimbulkan akibat hukum untuk menilai objek sengketa berupa tindakan.
Oleh karenanya, pengadilan menggunakan syarat dari Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) untuk digunakan dalam mengadili Tindakan. Hakim kemudian menyatakan bahwa objek sengketa bukan merupakan kewenangan absolut PTUN karena tidak bersifat individual dan tidak menimbulkan hak atau kewajiban orang lain. PTUN Jakarta menyampaikan:
“… dan bila dihubungkan dengan objek sengketa, maka Pengadilan berpendapat, bahwa objek sengketa merupakan produk hukum dari Tergugat yang tidak menimbulkan hak atau kewajiban pada orang lain dan tidak bersifat individual karena tidak merujuk kepada seseorang tertentu, oleh karenanya tidak termasuk kualifikasi Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang mencakup Tindakan Faktual in casu Tindakan Administrasi Pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Peratun jo. Undang-Undang Administrasi Pemerintahan jo. Perma Nomor 2 Tahun 2019 yang dapat dijadikan sebagai objek sengketa di Peradilan Tata Usaha Negara;
Sesat Pikir Hakim Menyamakan “KTUN” dan “Tindakan”
Kekeliruan utama putusan ini terletak pada penyamaan syarat antara Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) dan Tindakan Administrasi Pemerintahan, yang secara konseptual maupun normatif merupakan dua rezim yang berbeda.
Pasca diundangkannya UU Administrasi Pemerintahan pada 2014, terdapat peristilahan baru: yaitu “Tindakan Administrasi Pemerintahan” yang selanjutnya disebut Tindakan. Tindakan didefinisikan perbuatan Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Dalam UU Administrasi Pemerintahan, memang sering kali penulisan frasa “Keputusan dan/atau Tindakan.” Namun, diatur secara bersamaan bukan berarti sama syarat dan prosedurnya.
Keputusan dan Tindakan sudah jelas berbeda secara definisi. Hal itu bisa dilihat dari perbedaan definisi KTUN dan Tindakan Administrasi Pemerintahan dalam Pasal 1 UU Administrasi Pemerintahan.
Untuk memahami hal ini, penting untuk melihat bagaimana teori hukum administrasi membedakan jenis-jenis tindakan-tindakan pemerintah. Secara teoritis, tindakan-tindakan pemerintahan (Bestuurhandelingen) dibagi menjadi dua kategori utama, yaitu: feitelijk handelingen (tindakan faktual) dan rechthandelingen (tindakan hukum). [1]
Apa perbedaannya? Tindakan faktual, yang juga dikenal dengan tindakan material, memiliki ciri bahwa dampaknya bersifat nyata dan tidak memiliki akibat hukum secara administratif. Tindakan faktual cirinya adalah menimbulkan dampak yang bersifat faktual/konkret, bukan dampak hukum [2]. Sedangkan, tindakan hukum (rechtshandelingen), adalah tindakan yang memiliki dampak hukum, meliputi hilang atau munculnya hak dan/atau kewajiban, hilangnya atau muncul suatu hubungan hukum, dan pemberlakuan sanksi [3]. Dengan demikian, memang tindakan faktual tidak ditujukan untuk menimbulkan akibat hukum.
Menurut penafsiran historis, tindakan faktual memang tidak dimaksudkan untuk memiliki dampak hukum. Pembuat undang-undang dalam Naskah Akademik RUU Administrasi Pemerintahan pada tahun 2014 menyatakan bahwa:
“Tindakan nyata adalah instrumen yang ditujukan pada akibat fakta dari sebuah tindakan yang tidak memiliki dampak terhadap status hukum dari warga negara (tindakan sederhana dari pihak berwenang). Terdapat perbedaan antara tindakan nyata publik yang berbentuk tindakan yang dapat dijelaskan (explanatory acts) seperti penyediaan informasi, peringatan publik, laporan, rencana atau pendapat ahli serta bentuk tindakan yang mempunyai fungsi fakta (factual function) seperti pembayaran sejumlah uang, patroli polisi, atau perjalanan yang dilakukan oleh kendaraan dinas. … Tindakan sederhana dari pihak berwenang haruslah sejalan dengan undang-undang agar tindakan nyata tersebut menjadi legal. Konsekuensi dari sebuah tindakan nyata yang ilegal tidak begitu penting karena Tindakan Nyata tidak memiliki dampak legal, namun demikian seringkali menguburkan konsekuensi nyata. Pertama, Pejabat Administrasi yang berwenang harus menyampingkan atau memindahkan fakta-fakta yang dihasilkan oleh sebuah tindakan nyata ilegal dan memulihkannya pada status sebelumnya sepanjang masih memungkinkan dan beralasan. Warga negara yang terkena akibat dapat mengajukan klaim sebelum masuk ke peradilan administrasi. Selain itu, masyarakat dapat mengajukan klaim akan kompensasi atau kerusakan atas setiap kerugian yang dideritanya akibat tindakan nyata yang ilegal sebelum masuk ke peradilan sipil [4].
Ini menunjukkan bahwa “Tindakan” (tindakan faktual) jauh berbeda dengan KTUN. KTUN berada dalam rumpun yang berbeda dengan tindakan faktual, sebab KTUN merupakan bagian dari rumpun tindakan hukum (rechthandelingen). Dalam tindakan hukum, dibagi menjadi tindakan hukum dalam ranah hukum publik (Publiejkrechtelijk rechthandeling) dan tindakan hukum dalam ranah hukum perdata (Privaatrechtelijk rechthandeling). Dalam tindakan hukum dalam ranah hukum publik, dapat berbentuk keputusan tertulis (Keputusan atau Penetapan Tertulis) dan tidak tertulis. Maka KTUN pada dasarnya merupakan memang dimaksudkan untuk memiliki dampak hukum dan dilakukan secara tertulis.
Apa bila digambarkan, perbedaan Tindakan Faktual dengan KTUN dapat digambarkan dalam bagan sebagai berikut:
Sumber: diolah oleh Penulis, berdasarkan berbagai sumber.
Tindakan Faktual sebagai Objek Sengketa
“Tindakan administrasi pemerintahan”, frasa “Tindakan Faktual” yang secara tiba-tiba muncul dalam Pasal 87 UU Administrasi Pemerintahan, atau pun frasa “Tindakan Pemerintahan” dalam Perma 2/2019 secara teori merujuk pada hal yang sama, yaitu feitelijk handelingen.
Tindakan faktual tersebut dapat berupa Tindakan Penjelasan (Explanatory Acts / willenserklarungen), contohnya informasi, peringatan publik, laporan, pengumuman; atau pun Fungsi Faktual (Factual Function / verrichtungen), contohnya: pembayaran sejumlah uang, patroli pemerintahan, atau perjalanan dengan kendaraan dinas [5].
Ciri-cirinya adalah dampaknya dapat dirasakan langsung secara faktual oleh subjek hukum atau pun kepada khalayak umum. Meski demikian, apa bila tindakan faktual yang pada dasarnya tidak dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum namun pada pelaksanaannya telah/berpotensi menimbulkan dampak hukum, maka hal tersebut juga tetap menjadi kewenangan absolut Peradilan Tata Usaha Negara [6].
Akibat dari terpisahnya KTUN dan tindakan faktual adalah adanya perbedaan syarat pemenuhan unsurnya. Dalam membuktikan suatu objek adalah KTUN, diperlukan syarat yang ketat harus berupa penetapan tertulis, dikeluarkan oleh pejabat pemerintahan, berisi tindakan hukum tata usaha negara, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, bersifat konkrit, individual, dan final, serta mengakibatkan akibat hukum bagi seseorang. Dalam tindakan faktual, persyaratannya jelas berbeda. Persyaratan itu adalah adanya perbuatan, yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya, melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret, dan dalam rangka penyelenggara pemerintahan. Jadi, menaruh unsur harus “menimbulkan akibat hukum (hak atau kewajiban)” dan “individual” sebagai persyaratan objek berupa tindakan faktual diadili merupakan tindakan yang keliru.
Dalam Buku Tindakan-Tindakan Pemerintahan (Bestuurhandelingen), Erliyana dan Bimasakti menjelaskan jenis-jenis tindakan faktual, di antaranya adalah “Pemberitahuan dan Pengumuman Biasa” Pengumuman biasanya dilakukan dengan memberikan informasi kepada masyarakat. Meskipun pemberitahuan atau pengumuman yang dimaksudkan sebetulnya tidak dimaksudkan untuk berkaibat hukum, tetapi terkadang sulit untuk menentukan perbedaan antara yang menimbulkan akibat hukum dan tidak. Bila pengumuman tersebut tidak dimaksudkan untuk menimbulkan akibat hukum, maka hal tersebut adalah tindakan faktual [7]. Menurut penulis, objek gugatan dalam perkara di atas yang adalah Siaran Pers merupakan bagian dari jenis tindakan faktual Pemberitahuan dan Pengumuman Biasa sehingga merupakan kewenangan absolut Peradilan Tata Usaha Negara.
Krisis Hukum Administrasi Pemerintahan Kita
Masalah sesat pikir ini sepertinya tidak boleh hanya dibebankan pada para hakim. Masalah ini bukan problem teknis, tapi akibat desain hukum yang buruk.
UU Administrasi Pemerintahan dan pengaturan turunannya menyimpan masalah besar. Frasa “tindakan faktual” hanya muncul satu kali dalam UU Administrasi Pemerintahan dalam ketentuan peralihan. Belum lagi, peristilahan dalam Peraturan Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 2019 tentang Pedoman Penyelesaian Sengketa Tindakan Pemerintahan dan Kewenangan Mengadili Perbuatan Melanggar hukum oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan (Perma 2/2019), yang secara tiba-tiba menggunakan frasa lain, yaitu “Tindakan Pemerintahan” meskipun definisinya adalah sama persis dengan definisi “tindakan administrasi pemerintahan”. Sebagaimana dijelaskan pada bagian sebelumnya, penulis sendiri berpendapat bahwa peristilahan “tindakan administrasi pemerintahan”, “tindakan faktual”, dan “tindakan pemerintah” merujuk pada suatu hal yang sama, yaitu feitlelijk handelingen.
Masalah lainnya adalah karena Pasal 87 huruf a UU Administrasi Pemerintahan seolah-olah menyatakan bahwa tindakan faktual adalah bagian dari penetapan tertulis. Pasal 87 UU Administrasi Pemerintahan menyatakan bahwa:
“Dengan berlakunya Undang-Undang ini, Keputusan Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 harus dimaknai sebagai:
- Penetapan tertulis yang juga mencakup tindakan faktual;
- Keputusan Badan dan/atau Pejabat Tata Usaha Negara di lingkungan eksekutif, legislatif, yudikatif dan penyelenggara negara lainnya;
- Berdasarkan ketentuan Perundang-undangan dan AUPB;
- Bersifat final dalam arti lebih luas;
- Keputusan yang berpotensi menimbulkan akibat hukum; dan/atau
- Keputusan yang berlaku bagi Warga Masyarakat.”
Permasalahannya ada pada huruf a. UU Administrasi Pemerintah menyebut penetapan tertulis “yang juga mencakup tindakan faktual”, hal itu menyebabkan seakan-akan tindakan faktual merupakan bagian dari penetapan tertulis.
Philipus M. Hadjon dalam tulisannya mengkritik UU Administrasi Pemerintahan menyatakan bahwa:
“Menjadi tanda tanya besar bahwa penetapan tertulis juga mencakup tindakan faktual. Apakah hal tersebut bukan merupakan contradictio in termino? (bandingkan: yang dimaksud kambing juga mencakup kucing).”
Akibatnya, melalui penafsiran tertentu, bisa saja tindakan faktual dianggap seperti hal yang tidak dapat digugat bila berdiri sendiri, melainkan harus berada dalam cakupan KTUN, misalnya ketika suatu faktual dilakukan dengan suatu penetapan tertulis yang mendahuluinya [8]. Bagaimana jika objek gugatan merupakan suatu tindakan faktual yang berdiri sendiri? Tidak mungkin ada peradilan lain yang lebih tepat untuk menanganinya selain peradilan tata usaha negara.
Dalam konteks itu, sebetulnya sudah terdapat beberapa preseden di mana tindakan faktual atau tindakan administrasi pemerintahan berdiri sendiri tanpa adanya penetapan tertulis yang mendahuluinya dapat menjadi objek sengketa dalam peradilan tata usaha negara. Dalam Putusan Nomor 99/G/2020/PTUN–JKT, pengadilan memutus bahwa pernyataan Jaksa Agung yang termasuk dalam “tindakan faktual” merupakan kewenangan absolut dari Peradilan Tata Usaha Negara.
Dalam pertimbangannya, PTUN Jakarta berpendapat bahwa kriteria “tindakan pemerintahan” adalah:
- perbuatan
Merujuk kepada pernyataan yang di dalamnya mengandung ketidakbenaran, ketidakpatutan, atau setidak-tidaknya merugikan kepentingan para Penggugat. Tindakan berupa pernyataan tersebut dilakukan berdasarkan kewenangan, maka setiap tindakan punya konsekuensi hukum, salah satunya adalah digugat di peradilan. Penafsiran ekstensif pengadilan pada saat itu, pernyataan pejabat pemerintahan dalam melaksanakan fungsi pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan adalah sama dengan tindakan pemerintahan.
- pejabat pemerintah atau penyelanggara negara lainnya
Kriteria ini mengarah pada subjek Tergugat, yaitu Tergugatnya adalah Jaksa Agung RI yang menurut pengadilan termasuk Pejabat Pemerintahan.
- melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret
Konkrit dalam pengertian Ktindakan adalah perbuatan materiil dan bukan dalam bentuk keputusan tertulis (beschikkingi). Sehingga, konkrit dalam hal ini berarti setidak-tidaknya maksud dari pernyataan (tindakan) tersebut dapat dipahami, dapat ditentukan, dan dapat dapat dijalankan.
- dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan
Penyelenggaraan emerintahan adalah bertindak menjalankan kewenangannya di ranah publik dalam rangka fungsi pemerintahan.
Dalam Putusan PTUN Jakarta Nomor 99/G/2020/PTUN–JKT, pernyataan Jaksa Agung dapat berdiri sendiri sebagai suatu tindakan faktual sekalipun tidak diikuti dengan KTUN atau penetapan tertulis asalkan memenuhi syarat “tindakan administrasi pemerintahan”.
Siasat Menghindari Perkara
Keruwetan situasi ini sebetulnya secara psikologis mendorong hakim untuk “menghindari memutus pokok perkara” dengan bermain pada aspek prosedural. Dalam perkara ini, substansi yang dibangun sangat kuat, mulai dari kerugian para korban dan anggota TGPF, adanya kesaksian dari anggota Tim Asistensi TGPF, kesaksian korban dan orang tua korban, hingga pengakuan Presiden dan berbagai institusi negara terhadap terjadinya perkosaan massal Mei 1998. Kesemuanya menunjukkan bahwa perkosaan massal Mei 1998 yang benar-benar terjadi dengan data yang valid, tidak seperti pernyataan Menteri Kebudayaan Fadli Zon.
Selain itu, tindakan hakim yang menyatakan PTUN Jakarta tidak berwenang mengadili perkara tersebut pada putusan akhir juga bertentangan dengan asas peradilan yang sederhana, cepat, adil, dan berbiaya ringan. Dalam Peradilan Tata Usaha Negara, dikenal mekanisme dismissal procedure, di mana Ketua Pengadilan dapat menyatakan bahwa gugatan tidak dapat diterima sebelum sidang pemeriksaan persiapan apa bila gugatan tersebut nyata-nyata tidak termasuk kewenangan mengadili Peratun.
Pada titik ini, patut diduga bahwa penggunaan dalil kewenangan absolut bukan semata-mata persoalan yuridis, melainkan suatu celah yang digunakan untuk menghindari pemeriksaan substansi perkara yang sangat sensitif secara politik dan historis. Para hakim memilih “memalingkan wajahnya” terhadap substansi perkara, terhadap kebenaran itu sendiri.
SEMA No. 1 Tahun 2017 menjelaskan bahwa tujuan Peradilan Tata Usaha Negara (Peratun) adalah dalam rangka menuju tujuan utama yaitu kebenaran materiil. Sebagaimana diatur dalam Pasal 24 UUD NRI 1945 bahwa kekuasaan kehakiman bertujuan menegakkan hukum dan keadilan, maka dipandang lebih tepat dan adil apa bila Hakim Peratun lebih mengutamakan keadilan substansif dibanding keadilan formal. Dalam konteks ini, penggunaan dalil kewenangan absolut tidak lagi sekadar persoalan yuridis, melainkan menjadi mekanisme untuk menghindari pemeriksaan substansi perkara yang sensitif secara politik. Padahal, hakim harus bertindak untuk menegakan hukum dan keadilan.
Penutup
Putusan ini menujukkan adanya dua persoalan serius, yaitu kekeliruan konseptual Hakim Peradilan Tata Usaha Negara untuk memahami hukum administrasi dan kegagalan sistem hukum administrasi kita menyediakan mekanisme kontrol terhadap penguasa. Dalam konteks ini, putusan ini menjadi alarm yang serius, sebab pengadilan lebih memilih untuk tidak mengkoreksi penguasa, melainkan menjadi bagian dari langgamnya. Bila tetap dibiarkan, kita hanya akan menunggu waktu bagi matinya negara hukum kita. Sebab pada akhirnya, negara hukum tidak runtuh hanya karena penguasa menyalahgunakan kuasa, tapi ketika hukum gagal mengkoreksinya.
[1] Suparto Wijoyo, Karakteristik Hukum Acara Peradilan Administrasi (Surabaya: Airlangga University Press, 1997), hlm. 19.
[2] Muhammad Adiguna Bimasaksi, Hukum Administrasi dan Peradilan Tata Usaha Negara di Era Peradilan Elektronik (Bogor: Bukupedia Indonesia, 2019), hlm 109.
[3] R. Soeroso, Pengantar Ilmu Hukum (Jakarta: Sinar Grafika, 2011), hlm. 295.
[4] Naskah Akademik RUU Administrasi Pemerintahan, hlm. 56-57.
[5] René Seerden dan Frits A. M. Stroink, Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, A Comprative Analysis, (Antwerpen-Oxford: Intersentia, 2007), hlm. 113-114
[6] Ardoyo Wardhana, Perbuatan Melanggar Hukum Pemerintah (Onrechtmatige Overheidsdaad) Dalam Konteks Kompetensi Absolut Peradilan Tata Usaha Negara, Tesis Universitas Airlangga (2020), hlm. 27-28.
[7] Muhammad Adiguna Bimasakti dan Anna Erliyana, Tindakan-Tindakan Pemerintahan (Bestuurhandelingen), (Sleman: Pustaka Hukum, 2025), hlm. 172.
[8] Anna Erliyana dan Muhammad Adiguna Bimasaksi, Carut Marut Hukum Administrasi Negara Indonesia (Sleman: Pustaka Hukum, 2025), hlm. 173.
Unduh Putusan 335/G/TF/2025/PTUN.JKT Selengkapnya.